習(xi) 近平總書(shu) 記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會(hui) 上強調，黃河生態係統是一個(ge) 有機整體(ti) ，要更加注重保護和治理的係統性、整體(ti) 性、協同性。省委十屆十次全會(hui) 也指出，要樹立“一盤棋”思想，統籌推進重大生態保護、水網體(ti) 係、交通能源和產(chan) 業(ye) 體(ti) 係建設，在新時代黃河大合唱中譜寫(xie) 出彩河南篇章。
習(xi) 近平總書(shu) 記的重要講話高屋建瓴，為(wei) 黃河流域綜合治理指明了方向，提出了新的更高要求，必須按照習(xi) 近平總書(shu) 記的重要講話和省委十屆十次全會(hui) 精神，以係統思維推進黃河流域協同治理。這既是建設美麗(li) 中國實現中華民族永續發展的根本要求，也是提升黃河流域生態環境治理體(ti) 係和治理能力現代化的現實需要。
科學把握黃河流域的特點
作為(wei) 空間上相對封閉的自然地理單元，黃河流域具有自身鮮明的特點。首先，黃河流域是人類生產(chan) 生活的主要場所。它既是重要的資源集聚和集散地帶，也是國民經濟和區域經濟持續發展的重要空間載體(ti) ，對人類生存與(yu) 社會(hui) 發展起著重要支撐作用。其次，黃河流域是由自然地理和經濟社會(hui) 發展組成的複合性區域。它既是以降水為(wei) 淵源、以水流為(wei) 基礎、以河流為(wei) 主線、以分水嶺為(wei) 邊界所形成的特定區域；又是人類以水資源開發為(wei) 主導，以自然資源和環境為(wei) 依托，以水資源、生態和環境可持續利用為(wei) 命脈，以經濟製度和環境政策為(wei) 調控手段的有機整體(ti) 。最後，黃河流域管理的複雜性。流域是從(cong) 源頭到河口的完整、獨立、整體(ti) 性極強的一個(ge) 自然區域，其界限不同於(yu) 傳(chuan) 統行政區域的劃分，涉及河流上下遊、左右岸及附近區域。一條河流途經不同行政轄區，使得原本具有整體(ti) 性、關(guan) 聯性特征的流域自然空間被行政區單元所分割管理，呈現碎片化狀態，往往因各自為(wei) 政、各自施策，難成合力。
黃河流域的上述特征，使得流域治理必定是一個(ge) 長期、複雜、艱巨的係統工程，必須以係統協同治理為(wei) 突破口，達到“生態、生產(chan) 、生活”協調發展、人與(yu) 自然和諧發展、區域經濟社會(hui) 可持續發展的治理目標。
以係統思維統籌兼顧協同治理
黃河是一個(ge) 有機整體(ti) ，治理黃河是一項複雜的係統工程。黃河流域生態環境治理已取得一定成效，但治理模式仍存在碎片化的問題。黃河流域的問題，“表象在黃河，根子在流域”。要徹底解決(jue) 這個(ge) 問題，就要順應自然屬性，尊重自然規律，實施全流域統籌兼顧，協同治理。
認真做好規劃工作。規劃是流域發展的靈魂。黃河生態保護涉及流域水安全係統治理，尤其需要協調好流域上中下遊及人與(yu) 自然的關(guan) 係，提升資源環境與(yu) 生態安全的承載能力，搞好黃河從(cong) 源頭到河口的陸海統籌、科學管控以及生態環境修複與(yu) 綜合治理。但是，黃河目前仍然缺乏宏觀和全局性、長遠性的規劃，沿黃各地都強調自身的利益。因此，黃河需要有一個(ge) 流域生態環境保護藍圖，實施統籌規劃，增強開放聯動效應。為(wei) 此，要按照摸清底子、多規合一、合力推進的原則，立足黃河上中下遊地區的各種比較優(you) 勢和資源環境承載能力，抓緊編製黃河流域發展規劃綱要，統籌流域經濟布局。尤其要站在區域協調和流域係統治理角度，結合全國一盤棋大局和黃河流域特色，抓好生態環境保護等一批專(zhuan) 項規劃的編製工作，將沿黃地區城市建設、環境治理、空間布局、生態保護、文化傳(chuan) 承、沿水景觀等一體(ti) 規劃布局，構建優(you) 勢互補、互利共贏的黃河流域發展新格局。
加強區域協同合作。黃河流域水資源與(yu) 水生態係統危機背後是管理體(ti) 製碎片化問題。從(cong) 黃河流域涉水事務管理現狀看，目前黃河流域區域與(yu) 部門之間尚未建立有效的協調機製，導致“九龍治水”局麵出現。當前我國正處於(yu) 決(jue) 勝全麵小康的關(guan) 鍵時期，未來沿黃省市的經濟規模擴張，城鎮化、工業(ye) 化和農(nong) 業(ye) 現代化的加速推進，對黃河流域治理將形成更大的挑戰和壓力。因此，“共同抓好大保護，協同推進大治理”不僅(jin) 對黃河流域提出了轉型升級的新課題，也對上下遊、區域間的協同合作提出了更高要求。這就必須將黃河流域作為(wei) 一個(ge) 有機的整體(ti) ，建立多層次多類型區域協同合作機製，以係統思維和全局高度打破一地一段一岸的局限，協調解決(jue) 跨區域重大生態環境問題。可以借鑒法國、澳大利亞(ya) 等發達國家流域統一管理、綜合施治的成功經驗，針對當前我國黃河流域省（部）際協調聯動力度不夠的機製缺陷，成立由中央政府牽頭的國家有關(guan) 部門、地方有關(guan) 省份共同參加的跨部門、跨政區的統一協調管理機構，打破當前省（部）際信息孤島及信息相互矛盾的現象，就流域的防洪調度、水資源分配、生態補償(chang) 、重大工程建設、重大投資項目等事宜進行協商，實行民主和科學決(jue) 策，達到五指同時發力的良好效果。
實現上下遊互補性發展。黃河流域地理空間跨度大，氣候和地理特征差異顯著，生態環境表象具有明顯的空間地域性。同時，黃河流域的生態環境治理錯綜複雜，不同的地區、不同的發展階段存在不同的難題，解決(jue) 的措施和方式無法一致，部分地區要實行“一城一策”。從(cong) 沿黃省區來看，黃河上中下遊經濟發展態勢區別明顯：上遊相對落後，中遊正在崛起，下遊比較發達。這就需要充分考慮上中下遊的差異和主體(ti) 空間格局生態功能的不同要求，對黃河流域生態環境格局進行空間優(you) 化，合理劃定生態環境保護分區，優(you) 化分區保護目標，明確上中下遊不同區段、不同功能區的定位，堅持“非均衡互補性協調發展”，變有針對性的差異化政策為(wei) 有互補性的兼容化政策。具體(ti) 來說，上遊要推進實施一批重大生態保護修複和建設工程，以三江源、祁連山、甘南黃河上遊水源涵養(yang) 區等為(wei) 重點，提升水源涵養(yang) 能力，以創造更多生態產(chan) 品為(wei) 核心功能。中遊要突出抓好水土保持和汙染治理，同時汾渭平原、河套灌區等糧食主產(chan) 區要發展現代農(nong) 業(ye) ，為(wei) 保障國家糧食安全作出貢獻。這些地區應以生態環境指標和農(nong) 業(ye) 發展指標作為(wei) 核心。下遊的黃河三角洲是我國暖溫帶最完整的濕地生態係統，要做好保護工作，促進河流生態係統健康，提高生物多樣性。從(cong) 而形成上遊涵養(yang) 水源、中遊抓好水土保持和汙染治理、下遊做好保護工作的互補性整體(ti) 發展格局，更加有效落實主體(ti) 功能區戰略，促進區域經濟協調發展。
統籌推進山水林田湖草係統治理。山水林田湖草是一個(ge) 生命共同體(ti) 。生態是統一的自然係統，是各種自然要素相互依存而實現循環的自然鏈條。黃河流域保持良好的生態環境對維護我國生態安全、實現可持續發展有著重大戰略意義(yi) 。因此，統籌山水林田湖草係統治理，解決(jue) 黃河流域生態係統保護與(yu) 治理中的重點難點問題，就要按照自然生態的整體(ti) 性、係統性及其內(nei) 在規律，統籌考慮黃河流域自然生態各要素以及山上山下、地上地下、流域上下遊，進行係統保護、宏觀管控、綜合治理，增強生態係統循環能力，維護生態平衡。要健全完善山水林田湖草係統治理和保護管理製度，以生態係統治理體(ti) 係和治理能力現代化提升生態係統健康與(yu) 永續發展水平，提高生態係統生態產(chan) 品供給能力，不斷滿足人民日益增長的優(you) 美生態環境需要。要根據“誰受益、誰補償(chang) ”的原則，研究建立黃河流域水環境保護生態補償(chang) 機製，通過財政轉移支付等途徑，在城鎮生活汙水治理、工業(ye) 汙染治理、農(nong) 村麵源汙染治理、引黃灌區排水溝綜合治理等方麵予以支持補償(chang) ，逐步探索建立係統、穩定、規範的利益補償(chang) 機製和政策體(ti) 係，減少政策和補償(chang) 的隨意性，從(cong) 長遠保障黃河流域的生態功能和經濟社會(hui) 良性發展。
（作者係華北水利水電大學教授）
