人治和法治的根本差異，是人說了算還是法說了算。構建法治社會(hui) ，建設法治國家首先是解決(jue) 製度設計問題，而監督製度是亟需解決(jue) 的，更是繞不過的。中國社會(hui) 監督種類最多，而成效並不理想，原因是我們(men) 權力監督機製錯位：權力之間應該是相互製約，而不是單方麵監督。對公權力真正的監督應該是權利，即民眾(zhong) 的監督。
一、問題的提出
“監督”在中國，林林總總，名目繁多。其中突出的有，人大監督(在我國叫立法或權力機關(guan) 監督);檢察機關(guan) 法律監督;行政監督;司法監督;政黨(dang) 監督;輿論監督;社團監督等等。
總之，目前我國監督多，但效果不佳。“差”的表現是：一是監督工作實務表明，監督製度呈現製度失靈狀態;二是公眾(zhong) 的滿意度低;三是國際組織的評判，透明國際及世界各地的權威的評判組織的評判不理想。
二、提出的問題
(一)中國的監督製度設計出了問題。上述現象出現的關(guan) 鍵，是監督製度到底應該怎樣?為(wei) 什麽(me) 執政黨(dang) 監督以及其他監督會(hui) 失靈，這就有必要從(cong) 源頭上探尋監督的一般理論。在“權力”的理論中，監督與(yu) 製約是使用頻率高的一對概念。“權力”到底應該是製約，或是監督，具體(ti) 說，對“權力”，是用權力製約，或是用權力監督?
(二)監督還可作理論上的分類。監督與(yu) 製約同為(wei) 製度設計。監督的特點為(wei) 單向性。易言之，隻允許監督者監督被監督者，而不能反過來。從(cong) 監督字麵意義(yi) 上也是說監督具有這種特征。例如，英語國家語境中，監督可以表述為(wei) “位居上方加以觀察”，而中文語意則為(wei) “從(cong) 旁督促察看”，兩(liang) 者相比，並無多大差異，都是具有單方麵的行為(wei) 特性。
(三)監督製度設計有先天缺陷。具體(ti) 來說，為(wei) 了解決(jue) 監督者濫用權力問題又有必要設計出監督監督者的製度，以應對這種困局。但這樣發展下去就陷入了一種理論上的怪圈。先是權力濫用需要設計出監督製度，但監督者在監督過程中也有可能出現權力濫用，這樣又必須設計出監督監督者的製度。但後來的監督者再出現權力濫用怎麽(me) 辦?周而複始以至無窮，這從(cong) 根本上違背了邏輯規律。
(四)與(yu) 監督理論相比，製約具有以下特征：一是理論基礎不同。“權力”製約以分權為(wei) 前提，權力監督以“授權”為(wei) 前提。很明顯，在一個(ge) 權力高度集中於(yu) 一身的政體(ti) 中，無所謂“製約”問題。唯有“分權”即將權力分作多個(ge) ，才能談得上相互牽製的問題，而權力監督是以“權力”的委托與(yu) 被委托關(guan) 係的基礎上才能談得上監督問題，沒有授權就無法謂監督。二是運行模式不同。與(yu) 監督相比，權力的製約是雙向進行的，意思是說，你通過權力來牽製我，我也通過權力牽製你，通過相互牽製，相互製衡維護權力的有效使用。與(yu) 監督的單向性不同，製約是雙向的互動。
三、問題的解決(jue)
(一)正確理解公權力的來源。監督指明的對象是公權力，因為(wei) 隻有公權力才會(hui) 腐敗，因此應該先行解決(jue) 公共權力來源問題。公共權力，亦稱公權力，它是政府及一切行使國家權力的機構所掌握的權力。從(cong) 其來源講，它不能來自自身，因為(wei) 政府以及公共部門自己無法給自己授予權力，它的權力來源隻能是來自“私權”即公眾(zhong) 的權利的讓予。
以公訴權的產(chan) 生為(wei) 例。在人類社會(hui) 產(chan) 生以後，相當長的時間內(nei) ，作為(wei) 解決(jue) 衝(chong) 突的方式，是由公民個(ge) 人私力救濟，即自我通過力量實現自己的要求。人們(men) 又發現：單純的國家審判由於(yu) 一家包攬(即審判機構)，解決(jue) 容易走向極端和偏頗，並釀成錯案，為(wei) 此，需要一個(ge) 製約審判機關(guan) 任意行事的機構——檢察機構由此誕生。這樣，代替個(ge) 人起訴，並以國家的名義(yi) 進行的龐然大物出現了。檢察機關(guan) 的公訴權來自何處?國家沒有這種本事，生成所謂的公訴權，隻能由於(yu) 是個(ge) 人讓與(yu) ，並由個(ge) 人私設的聚合，使得私權利搖身一變為(wei) 公權力。可見，代表國家公訴權進行起訴完全是私人權利(衝(chong) 突解決(jue) 的訴訟權利)演化而來。
既然公權力來源於(yu) 私權利，易言之，公共權力是私權利聚合而形成的，當公權力適合於(yu) 私權利的“行使”時，公眾(zhong) 就心情愉悅，社會(hui) 就和諧友善;而當公權力成為(wei) 私權利行使之障礙時，社會(hui) 充滿仇恨，國家內(nei) 意味就會(hui) 秩序紊亂(luan) ，這樣的公權力將是一種“異化”，就應該由私權利進行監督。
(二)私權利不會(hui) 腐敗，因為(wei) 無“資源”可利用。私權利從(cong) 實質上是個(ge) 人依據法律規定行動的界限範圍。它具有嚴(yan) 格的私人形式：一種是個(ge) 人，即單個(ge) 自然人的形式，另一種是虛擬的人，即組織。私權利作為(wei) 一種權利主體(ti) ，其一，它處於(yu) 單個(ge) 的孤立狀態，盡管它可能在人數的多寡有別，但是麵對強大的國家機器，它處於(yu) 一種劣勢，它是孤立的個(ge) 人麵對強大的國家體(ti) 製。每時每刻，無論何時何地，私權利均是一種孤立的狀態。其二，它的活動範圍有限。國家設定了它的活動範圍，其活動的時間、方式、方法及其方方麵麵都由法律來規定，它不能越雷池半步，否則，將招來法律的製裁，也就是由公權力作後盾的國家機關(guan) 予以製裁和懲罰。其三，私權力無“資源”可利用。
(三)私權利與(yu) 公權力的衝(chong) 突和博弈推動社會(hui) 進步。如何解決(jue) 這一問題?私權利擴大是大勢所趨。一是從(cong) 人類社會(hui) 發展進程來看，私權利的擴大是必由之路。二是從(cong) 經濟基礎與(yu) 上層建築關(guan) 係來看，經濟基礎的變化，必然反映到上層建築領域。三是從(cong) 黨(dang) 的根本目的來看，使人民生活得更好，更有人的價(jia) 值和尊嚴(yan) 這是中國共產(chan) 黨(dang) 最根本的追求。
四、結語
監督製度隻能為(wei) “私權利”而設。由於(yu) 私權利聚合而成公權力，私權利由此天生具有對其聚合而成的公權力過問資格：你代表我時，我讓與(yu) ?當你不代表我時，我憑何讓予?而且，私權利監督盡管單向，但由於(yu) 無資源可利用，不會(hui) 形成腐敗，加之，人類社會(hui) 就是在公權力和“私權利”之間的衝(chong) 突中形成推動社會(hui) 的進步的，監督應該為(wei) “私權利”而設。
監督為(wei) “私權利”而設，這是製度設計的基本要求。由此出發，在製度設計中應該注重以下幾點：
(一)明確私權利範圍。以“自由、平等、公正、法治”為(wei) 主線，構築私權利的行為(wei) 範圍。公眾(zhong) 有表達自由。包括“言論自由、出版自由、新聞自由、藝術自由”。公眾(zhong) 對“公權力”表達自由方麵有對“公職人員”監督的法律責任豁免權。
(二)設定公權力界限，政府應該是有限政府，政黨(dang) 也應該是有特定活動範圍的政黨(dang) 。法治社會(hui) 是社會(hui) 治理中最終實現的終極目標。在所有以法律作為(wei) 評判標準的過程中，政府行為(wei) 肯定不是無邊無際的，而是有界限的。同樣道理，政黨(dang) 活動也應如此。
(三)妥善處理好公權力與(yu) 私權利的關(guan) 係。作為(wei) 原則，公權力保護好私權利的自由，尤其是“維護社會(hui) 的公正與(yu) 對弱勢群體(ti) 的保護”。而作為(wei) 私權利一方，為(wei) 維護社會(hui) 正常秩序，亦應尊重公權力的合法行使。
(作者係河南財經政法大學刑事司法學院院長、教授)
