一、城市建設以地養(yang) 城的資金出現困境
現有的以地養(yang) 城的城鎮化模式下的利益分配格局可以說是一個(ge) 不斷自我循環、自我強化的鏈條。地方政府征地越多，一方麵可以通過壓低地價(jia) 吸引各類企業(ye) ，在招商引資方麵獲得競爭(zheng) 優(you) 勢，又可利用大量廉價(jia) 土地開展大規模城市建設;另一方麵也可以充分利用自己在土地市場的壟斷地位，不斷拉高地價(jia) 房價(jia) 以獲得最大化的土地收益。而地價(jia) 房價(jia) 的上升反過來又會(hui) 強化地方政府征地搞建設的激勵。由於(yu) 受《國務院關(guan) 於(yu) 加強地方政府性債(zhai) 務管理的意見》(國發〔2014〕43號)的影響，地方政府融資能力大幅受限，不能再發行城投債(zhai) 和融資平台貸款，目前隻能通過發行地方政府債(zhai) 和PPP來融資。當整個(ge) 經濟發展處於(yu) 新常態下，開發商的第一選擇是去庫存而非拿地，政府依靠的土地財政已難以持續。
二、城市攤餅式擴張應轉為(wei) 資產(chan) 管理的城市運營模式
根據市場機製發育的階段性和政府對競爭(zheng) 適應的程度不同，我國城市，包括縣城運營可以劃分為(wei) 三個(ge) 階段：第一階段即初級階段，僅(jin) 著眼於(yu) 如何解決(jue) 市(縣)基礎設施資金短缺，屬於(yu) 城市公共設施“投融資體(ti) 製改革式城市運營”;第二階段，考慮到如何提高市(縣)自身整體(ti) 的市場價(jia) 值，即，將市(縣)作為(wei) 最大的國有資產(chan) 來進行保值增值的經營，即所謂的“整體(ti) 資產(chan) 增值式城市(縣)運營”。這兩(liang) 個(ge) 階段都屬於(yu) 狹義(yi) 式城市(縣)運營。第三階段，即廣義(yi) 的城市(縣)運營，經營包括影響城市競爭(zheng) 力的所有方麵。
城市建設不能僅(jin) 局限於(yu) 攤大餅式地擴張，無論城市還是縣城的城區麵積要受到其人口規模、經濟實力、生態環境以及自然空間的承載力所限，城區麵積的擴張達到了一定程度，城區建設的重點則要轉變為(wei) 內(nei) 生管理，改變過去單一粗放式以地養(yang) 城的擴張做法，應該樹立資產(chan) 管理的城市運營的觀念,才能真正提升其發展質量。因此，未來的城區建設進入資管時代，創新資源的有效配置，合理設計城區規模和結構的資產(chan) 化運營和管理，提升內(nei) 涵生態環境，才能吸引要流集聚，增強競爭(zheng) 力。
三、撬動財政資金杠杆，推動基金化管理
一方麵，充分發揮“銀企對接網”作用，從(cong) 存量和增量兩(liang) 個(ge) 方麵選擇優(you) 質項目提供融資支持;另一方麵，優(you) 化金融生態，以少量財政資金投入托底，盤活財政存量資金，充分發揮杆杠作用和放大效應，構築“信用高地”吸引金融資金淨流入，提高區域金融資源配置效率。
(一)以產(chan) 業(ye) 集聚區為(wei) 突破口設立產(chan) 業(ye) 發展基金
探索設立產(chan) 業(ye) 發展基金，可由已經入駐集聚區的主導企業(ye) 牽頭入股地方投資公司，委托專(zhuan) 業(ye) 資產(chan) 管理團隊，共同出資設立基金，按市場化方式獨立運作;也可改進財政性涉企資金分配方式，整合產(chan) 業(ye) 扶持類財政性涉企專(zhuan) 項資金，與(yu) 金融機構合作，財政資金與(yu) 金融資本相結合，吸引社會(hui) 資本，推動財政性涉企資金基金化，以股權方式進行投資，充分發揮財政資金的杠杆和引導作用。
(二)單純的房地產(chan) 開發商向城市運營綜合服務商轉變
房地產(chan) 主要包括普通住宅和商業(ye) 地產(chan) ，區內(nei) 的物業(ye) 類型較為(wei) 多樣化，不但包括產(chan) 業(ye) 廠房、物流倉(cang) 庫和研發辦公樓宇等特色業(ye) 態，也涵蓋工作生活人群配套的酒店、餐飲、會(hui) 議、住宅、商業(ye) 等物業(ye) 設施。單純的房地產(chan) 開發商向城市運營綜合服務商轉變。
(三)設立PPP開發性基金方案
河南省PPP開發基金規模人民幣50億(yi) 元;基金期限為(wei) 5-7年;基金出資人由省豫資公司(代表省財政廳出資)、若幹家金融機構、其他社會(hui) 資本構成;基金管理人由主要出資人指定;基金的募集包括省財政廳委托省豫資公司出資10億(yi) 元，金融機構及其他出資人采取認繳製，出資比例以合同形式約定。2015年6月河南省財政廳發布河南省政府與(yu) 社會(hui) 資本合作(PPP)意向項目庫，涉及333個(ge) PPP項目，投資規模4396.37億(yi) 元。2015年9月29日國家財政部公布的第二批PPP示範項目206項，河南占了41項，位居各省之首,涉及投資金額736.34億(yi) 元。
(四)設立城市發展基金
伴隨著城市人口的增加，道路交通、電力水利、信息通訊、園林綠化、燃氣熱力、道路橋梁等公共設施的建設，以及教育、社保、醫療、住房、養(yang) 老和公共衛生等公共服務建設都需配套跟進。這些項目均具有較強的公共產(chan) 品屬性，公益性大於(yu) 盈利性，社會(hui) 效益大於(yu) 經濟效益，投資額大、建設周期長。在有限的公共財政資源條件約束下，建設資金保障將是擺在各級政府眼前的一個(ge) 重大課題。顯然，市(縣)城區建設與(yu) 管理需要轉變思路，應該由以往單純依靠政府財政和商業(ye) 銀行貸款轉向由財政引導、商業(ye) 銀行推動、社會(hui) 其他投資方參與(yu) 的多元化的融資體(ti) 係，走出一條多方參與(yu) 的新路子。
總之，城市已發展到由快速增速到平穩增長的關(guan) 鍵階段，過去那種單一粗放擴張形態已無法持續，新的資金來源與(yu) 渠道還沒有及時跟進;城市的管理理念落後，管理手段傳(chuan) 統陳舊;城鎮人口素質與(yu) 規模還不匹配;管理人員缺乏資產(chan) 管理專(zhuan) 業(ye) 知識;公共服務體(ti) 係還不完善等等。但城鎮化的進程還需繼續進行，縣級城市到了拐點階段，城區作為(wei) 整體(ti) 資產(chan) 而言，如何保值增值，提升建設與(yu) 管理水平，這對縣級政府提出了前所未有的挑戰。
(作者係鄭州大學學報主編、教授、博導)
