近年來，在習(xi) 近平關(guan) 於(yu) 縣域治理“三起來”重要思想指導下，中共河南省委、省政府把縣域經濟發展作為(wei) 破解城鄉(xiang) 二元結構的工作抓手，全麵實施城鄉(xiang) 一體(ti) 化、縣域一盤棋管理，推動城鎮基礎設施向農(nong) 村延伸、城鎮公共服務向農(nong) 村覆蓋，加快一二三產(chan) 融合創新發展，縣域經濟取得突破性進展。近期，新一輪中部崛起、黃河經濟生態帶、“十四五”規劃編製啟動，對破解縣域人力、土地、環境等資源優(you) 勢薄弱，技術、人才、資本等創新要素引聚不夠等難題，推動縣域經濟高質量發展提出了新要求。
一、城鄉(xiang) 貫通的實質是破除要素流動壁壘
我國城鄉(xiang) 二元結構起始於(yu) 20世紀50年代的計劃經濟體(ti) 製，改革開放前期在曲折反複中逐步加固，城鄉(xiang) 間要素流動由分層停滯轉變為(wei) 由農(nong) 業(ye) 向工業(ye) 、鄉(xiang) 村向城市單向流動，其根源在於(yu) 依附在二元戶籍上的公共服務、集體(ti) 產(chan) 權和二元土地製度上的雙軌製管理。為(wei) 解決(jue) “三農(nong) ”問題、破除城鄉(xiang) 二元結構，中央先後在黨(dang) 的十六屆三中全會(hui) 提出“統籌城鄉(xiang) 發展”，黨(dang) 的十八大提出“推動城鄉(xiang) 發展一體(ti) 化”，黨(dang) 的十九大提出“城鄉(xiang) 融合發展”，並於(yu) 近期出台了建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係的意見，其暗含的一個(ge) 主線就是充分發揮市場引導城鄉(xiang) 資源有序流動、優(you) 化配置的決(jue) 定性作用，聚焦人口自由遷徙這一“題眼”，以逐步剝離附著在城市戶籍上的公共服務和附著在農(nong) 村戶籍上的集體(ti) 產(chan) 權“兩(liang) 大福利”為(wei) 突破口，通過降低城鄉(xiang) 交易製度成本和要素成本、挖掘閑置資源潛力、提升要素邊際收益等措施，疏通城鄉(xiang) 兩(liang) 端的“堰塞湖”，促進城鄉(xiang) 要素自由流動、平等交換，最終形成優(you) 勢互補、工農(nong) 互促、全麵融合、共同繁榮的新型城鄉(xiang) 關(guan) 係。縣城是城之尾、鄉(xiang) 之首，不僅(jin) 是連接城鄉(xiang) 發展的結合點、突破口，更是城鄉(xiang) 要素有序流動的主要載體(ti) 平台和戰略樞紐。同時，推動縣域經濟高質量發展也更需要城鄉(xiang) 要素優(you) 化配置形成的新動力、新市場。從(cong) 這個(ge) 角度理解，在縣域治理“三起來”中，富民強縣是縣域經濟的發展目標，改革發展是措施手段，城鄉(xiang) 貫通是實現路徑。可以說，抓住促進城鄉(xiang) 間人口、土地、資金、技術、生態等要素有序流動的市場化手段，就扭住了縣域經濟發展的“牛鼻子”。
二、城鄉(xiang) 貫通的難點在土地製度改革撬動
土地製度變遷涉及社會(hui) 安定穩定，關(guan) 係我黨(dang) 執政基礎，不僅(jin) 是經濟問題，更是政治問題。按現行土地管理製度，農(nong) 村集體(ti) 建設用地不能直接進入市場，須經征地轉為(wei) 國有土地後才能出讓使用，農(nong) 民在此過程中無法分享城鎮化帶來的土地增值收益。這也就一方麵造成城鄉(xiang) 建設用地市場物理隔離，農(nong) 村大量用地閑置、城市用地緊張；另一方麵為(wei) 壓低成本，地方政府在城鎮化過程中要“地”不要“人”，或者是多要“地”少要“人”，導致土地城鎮化和人口城鎮化不協調，土地城鎮化速度遠高於(yu) 人口城鎮化速度。為(wei) 探索解決(jue) 土地問題，國家從(cong) 2015年起，在33個(ge) 縣（市、區）試點推行“三塊地”改革，其目的是在堅守“土地公有製性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chan) 能力不減弱、農(nong) 民利益不受損”四條底線前提下，探索可複製、能推廣、利修法的製度性成果。近期，國家在建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係的意見中，也釋放加快土地製度改革的信號，預計集體(ti) 經營性建設用地入市、農(nong) 村宅基地製度改革可能在《中華人民共和國土地管理法》修訂後全麵推開，這給縣域經濟發展帶來的動力不亞(ya) 於(yu) 改革開放之初的家庭聯產(chan) 承包。在具體(ti) 推進過程中要關(guan) 注三點：一是在農(nong) 村承包地“三權分置”中穩預期。在嚴(yan) 防承包地“非農(nong) 化”“非糧化”的基礎上，引導承包權、經營權利益合理分配，盡可能延長流轉合同時限，讓農(nong) 戶放心流轉土地，使農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 安心進行基礎性生產(chan) 經營投入。二是農(nong) 村集體(ti) 經營性土地入市土地增值收益適度向村集體(ti) 傾(qing) 斜。目前，增強鄉(xiang) 村自身“造血”能力的關(guan) 鍵三要素就是“能人”“閑錢”“活產(chan) ”。2017年河南省46萬(wan) 個(ge) 村中有745%無經營性收入。針對這個(ge) 現狀，建議對入市土地增值收益部分，除去確定入市增值收益調節金征收比例後，應當按照征地和入市過程中農(nong) 民個(ge) 人分享收益大體(ti) 相當的原則合理進行內(nei) 部分配，確保村集體(ti) 有開展公益事業(ye) 和公共設施建設的能力。三是在農(nong) 村宅基地改革中注重穩慎靈活。充分發揮基層智慧，在不把集體(ti) 所有權搞沒了、資格權放寬了、使用權搞濫了的前提下，逐步完善宅基地有限範圍流轉、自願有償(chang) 退出和超占有償(chang) 使用的機製。在宅基地麵積、有償(chang) 使用等具體(ti) 標準上，充分考慮地區差異和民居民俗習(xi) 慣，不宜“一刀切”。隨著農(nong) 村人口大幅縮減，可考慮借鑒家庭聯產(chan) 承包中“增人不增地、減人不減地”的做法，探索對新增農(nong) 業(ye) 人口不分配宅基地，通過定額補貼、宅基地流轉等形式來提高宅基地利用效率。
三、城鄉(xiang) 貫通的重點在基本公共服務普惠下沉
目前，國家已放開放寬除個(ge) 別超大城市外的城市落戶限製，人口流動的門檻限製基本消除。隨著時間推移，城鄉(xiang) 人口流動的主要形式將由農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力非農(nong) 化就業(ye) 為(wei) 主，轉變為(wei) 農(nong) 民市民化帶動家庭流動的形式，流動方向不再是農(nong) 村向城鎮縱向遷移占絕對主導地位，而是鄉(xiang) 村與(yu) 城市間縱向遷移、不同等級城市間橫向遷移的複雜交織格局。人們(men) 用腳投票的結果，將導致中心城市間、縣城間、鄉(xiang) 村間發展出現分化。在推進基本公共服務普惠、下沉的過程中需關(guan) 注幾點：一是有前瞻性、預見性地進行戰略布局和完善體(ti) 製機製。在現有常住人口基礎上，充分考慮人口流動方向和趨勢，按照“地隨人走、錢隨人走、公共服務供給隨人走”的理念，合理明確土地指標、基礎設施和教育、醫療、養(yang) 老、文化等公共服務供給規模，做到“人”“服”相適。二是轉變投入偏好。從(cong) 倚重道路、交通、通信、農(nong) 田改造、人居環境等經濟性公共產(chan) 品供給，弱化醫療衛生、文化教育、社會(hui) 保障等社會(hui) 性公共產(chan) 品供給，向經濟性與(yu) 社會(hui) 性公共產(chan) 品供給並重轉變，持續加大對農(nong) 村基本公共服務體(ti) 係建設的投入力度。三是健全農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化機製。一方麵促進有條件、有能力在城市穩定就業(ye) 生活的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶，完全享有城市的公共服務；另一方麵擴大居住證覆蓋麵，以居住證為(wei) 載體(ti) 向進城人員提供城鎮公共服務。
四、城鄉(xiang) 貫通的潛力在培育壯大縣域產(chan) 業(ye) 集群
由於(yu) 縣域經濟天然受到區位交通、勞動力素質、高端要素不足的限製，再加上塔式行政管理體(ti) 係最低等級的行政資源配置，縣域經濟更多的是一種低層次、粗放式、要素驅動型的發展模式，傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 占比相對較高，不僅(jin) 麵臨(lin) 著產(chan) 業(ye) 轉型升級、鄉(xiang) 村振興(xing) 的客觀現實壓力，更麵臨(lin) 傳(chuan) 統資源優(you) 勢邊際效益下降、新舊動能接替不穩等問題，迫切需要因地製宜、瞄準弱項，集中精力降成本、補短板、育動力、激活力，加快推進城鎮經濟創新發展、集鎮經濟錯位發展、鄉(xiang) 村經濟特色發展。一是推動產(chan) 業(ye) 集聚區“二次創業(ye) ”。在管理體(ti) 製上，推進行政管理、幹部管理、幹部考評、分配激勵等方麵改革，破解體(ti) 製機製障礙；在創新驅動上，製訂個(ge) 人所得稅等急需人才引進專(zhuan) 項政策，全麵實施引智引技引資並重戰略；在產(chan) 業(ye) 培育上，創新產(chan) 業(ye) 鏈招商、以商招商、行業(ye) 協會(hui) 招商等模式，通過強鏈、建鏈、補鏈培育壯大產(chan) 業(ye) 集群。二是大力發展特色小鎮。立足資源稟賦，重點建設一批農(nong) 業(ye) 類、特色產(chan) 業(ye) 類、健康養(yang) 老類、曆史經典類、創意創業(ye) 類等宜居宜業(ye) 宜遊特色小鎮，吸引創新創業(ye) 要素集聚；支持中心鎮或工貿強鎮，通過品牌化、智能化、綠色化以及電商化改造原有商貿流通業(ye) 或傳(chuan) 統農(nong) 產(chan) 品加工產(chan) 業(ye) ，提升質量效益，進而促進本地或周邊居民就近就地就業(ye) 和就近就地城鎮化。三是推動農(nong) 村一二三產(chan) 業(ye) 融合。引入先進技術、管理經驗和社會(hui) 資本，強化農(nong) 業(ye) 新技術、新業(ye) 態、新商業(ye) 模式創新，完善新型農(nong) 業(ye) 合作組織間利益聯結機製，讓農(nong) 民分享產(chan) 業(ye) 融合發展紅利。
（作者係河南省宏觀經濟研究院院長、研究員）
