黃河流域生態保護和高質量發展戰略，是生態、經濟、文化並重的發展戰略，生態保護治理、經濟高質量發展和黃河文化傳(chuan) 承弘揚同等重要，相互支撐，共同發展。黃河流域的轉型發展和全麵發展，依賴於(yu) 黃河流域生態、經濟、文化係統的協同共進。黃河流域生態保護和高質量發展的係統性和複雜性，亟須加快推進形成黃河生態—經濟—文化一體(ti) 發展的統籌協調方略。
一、全流域統籌協調的必要性
黃河流域生態係統脆弱，水患頻繁，複雜難治，區域發展差異大，扶貧攻堅任務重，發展質量有待提高，文化資源豐(feng) 富但係統保護不夠。解決(jue) 這些問題，加強全流域統籌協調非常必要。
（一）黃河治理是國之大事，需要依靠國家力量統籌協調
黃河一直以來體(ti) 弱多病，水患頻繁。曆代王朝和政府都把黃河治理作為(wei) 國家治理的大事。據《後漢書(shu) ·王景傳(chuan) 》記載，東(dong) 漢平帝時，黃河、汴水決(jue) 口，衝(chong) 壞河堤。永平十二年（公元69年）夏天，朝廷征調幾十萬(wan) 軍(jun) 隊，派王景和王吳修築渠道和河堤，從(cong) 滎陽到千乘（現山東(dong) 廣饒縣）海口綿延一千多裏。修複河堤後，漢平帝親(qin) 自巡視，並下詔仿西漢舊製，沿河郡國設立負責河堤的官員。這說明在古代中國社會(hui) 經濟水平非常低下的情況下，黃河需要加強中央集權和動用國家力量才能進行統籌治理工作。清代著名水利工程專(zhuan) 家靳輔曾向康熙皇帝就治河連上八道奏折，史稱“治河八疏”，就是將黃河、淮河、運河視作一個(ge) 整體(ti) ，全盤考慮防汛、減災、通航、漕運等事宜，對治河作出了重大貢獻。據《清史稿·靳輔傳(chuan) 》記載，“三十一年，上曰：‘朕聽政後，以三藩及河務、漕運為(wei) 三大事，書(shu) 宮中柱上’”，康熙帝把“河務、漕運”刻在宮廷的柱子上，將治河與(yu) 削藩、漕運共同列為(wei) 治國的三件頭等大事，也就是把治河作為(wei) 國家戰略進行統籌考慮。
2019年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為(wei) 國家重大戰略，這是國家意誌的體(ti) 現，也標誌著黃河治理進入了統籌協調治理的新時代。黃河流域生態保護和高質量發展戰略提出要解決(jue) 九龍治水、分頭管理的問題。要解決(jue) 這些問題，特別需要加強統籌協調治理。進行全麵係統的全流域統籌協調管理，已經成為(wei) 各方的共識。黃河治理要堅持生態優(you) 先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地製宜、分類施策，上下遊、幹支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理。
（二）區域差異較大和發展不平衡問題，需要加強全流域統籌協調
黃河流經青海、四川、甘肅、寧夏、內(nei) 蒙古、陝西、山西、河南、山東(dong) 等9個(ge) 省區，範圍廣，跨度大，地勢上橫跨我國三大階梯，地理環境和地貌類型複雜多樣。流域範圍內(nei) 區域差異大，發展不平衡問題比較突出。黃河流域是打贏脫貧攻堅戰的重要區域，由於(yu) 曆史、自然條件等原因，黃河流域經濟社會(hui) 發展相對滯後，特別是上中遊地區和下遊灘區，是我國貧困人口相對集中的區域。習(xi) 近平總書(shu) 記在黨(dang) 的十九大報告中指出，要實施區域協調發展戰略、建立更加有效的區域協調發展新機製。中央《關(guan) 於(yu) 建立更加有效的區域協調發展新機製的意見》指出，要促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進。實施黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略，就是要在更高層次和更高質量上解決(jue) 沿黃區域間的統籌協調問題，實現流域的均衡發展。
（三）流域內(nei) 各有側(ce) 重的區域性發展戰略，需要通過統籌協調進行整合提升沿黃九省區已先後實施山東(dong) 新舊動能轉換綜合試驗區、山東(dong) 半島藍色經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區、中原經濟區、中原城市群、關(guan) 中—天水經濟區（陝甘）、呼包銀榆經濟區（陝蒙寧）、資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區、蘭(lan) 西經濟區等區域性國家戰略。盡管這些國家戰略重點關(guan) 注解決(jue) 新舊動能轉換、區域經濟合作、城市群發展、資源型經濟轉型、跨區域協調發展等事關(guan) 地方發展的重大戰略實踐問題，但從(cong) 流域整體(ti) 的角度來講，片段化和碎片化問題比較嚴(yan) 重，難以形成整體(ti) 的發展態勢。解決(jue) 這個(ge) 問題，需要通過統籌協調進行區域性國家戰略的整合提升。
二、全流域統籌協調的主要問題
黃河流域存在生態環境脆弱、水資源保障形勢嚴(yan) 峻、發展質量有待提高等突出困難和問題，其表象在黃河，根子在流域。流域是更加複雜的係統，上、中、下遊類型多樣的生態係統，保障糧食安全的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 係統，曆史厚重的文化遺產(chan) 資源，都對全流域統籌協調提出了重大挑戰。
（一）多部委、各省區市條塊分割管黃河的問題依然存在
“九龍治水”的機製長期存在，表麵上集中眾(zhong) 多部門力量治理黃河，但遠未達到“協同治水”的目的，反而可能各職能部門、各地區從(cong) 局部利益和地方利益出發，對黃河流域中下遊、生態經濟文化各領域“分而治之”，難以形成治水合力。
（二）缺水環境下形成的脆弱生態係統對全流域統籌協調提出了更高的要求
黃河流域主要為(wei) 歐亞(ya) 大陸幹旱半幹旱地區，降水稀少，年徑流量隻占全國的2%。黃河是西北、華北的重要水源，承擔著占全國15%耕地麵積、12%人口、幾十座大中城市的供水任務，水資源供需矛盾十分突出。在幹旱缺水和獨特地貌條件下，形成了以草地（472%）、林地（133%）、耕地（266%）為(wei) 主的生態係統，黃河上遊的水源涵養(yang) 區、中遊的水土保持區、下遊的灘區和濕地構成了比較脆弱的黃河流域生態係統。如何整體(ti) 上提升上遊的水源涵養(yang) 能力，減少中遊的水土流失，提高下遊濕地的生物多樣性，保持黃河流域生態係統的穩定性，這對全流域統籌協調提出了更高的要求。
（三）倚重依能的流域經濟結構和產(chan) 業(ye) 同構問題，缺乏全流域統籌協調的合理幹預
一方麵，受自然地理、經濟區位、資源稟賦等諸多因素的製約，黃河流域各省區依靠豐(feng) 富的能源資源優(you) 勢，建立了“倚重依能”的經濟體(ti) 係，產(chan) 生了產(chan) 業(ye) 同構的問題。黃河流域專(zhuan) 業(ye) 化部門主要集中於(yu) 煤炭開采和洗選業(ye) 、石油和天然氣開采業(ye) 、有色金屬冶煉和壓延加工業(ye) 等資源能源產(chan) 業(ye) 和重化工業(ye) 。黃河流域資源開采及其加工業(ye) 的比重高達3634%，高於(yu) 全國平均水平917個(ge) 百分點。除山東(dong) 、河南和陝西外，其他省份的資源開采及加工業(ye) 比重均達到60%以上，山西的比例甚至高達7393%。另一方麵，黃河流域各省區的產(chan) 業(ye) 同構現象比較突出，區域產(chan) 業(ye) 聯動水平較低。山西與(yu) 內(nei) 蒙古、陝西與(yu) 內(nei) 蒙古、寧夏與(yu) 內(nei) 蒙古、山東(dong) 與(yu) 河南、甘肅與(yu) 青海的產(chan) 業(ye) 同構係數高於(yu) 08。這些問題，除了受發展條件的影響，缺少全流域統籌協調的合理幹預也是一個(ge) 重要原因。
（四）流域沿線地區黃河文化遺產(chan) 保護缺乏統籌規劃和協調配合
黃河流域是中華文明的發祥地和五千年華夏文明的根源所在，文化遺產(chan) 遺址眾(zhong) 多，時空跨度大，保護要求比一般遺產(chan) 更為(wei) 複雜。黃河流域擁有非物質文化遺產(chan) （不含四川省）530項，占全國總量的3869%，擁有國家級物質文化遺產(chan) 1804項，占全國總量的3589%，在全國文化遺產(chan) 保護傳(chuan) 承中具有非常重要的地位。但從(cong) 現狀和發展實際來看，一方麵，流域內(nei) 遺產(chan) 遺址保護的碎片化現象比較突出，流域沿線地區各自為(wei) 政，文化遺產(chan) 保護缺乏統籌規劃和協調配合；另一方麵，黃河文化與(yu) 旅遊融合發展程度和綜合開發水平不高，靜態參觀遊覽產(chan) 品多，深度體(ti) 驗式文化產(chan) 品少，尚未形成統一品牌。這些問題的存在，與(yu) 流域各省區缺乏統籌協調的方略有重要關(guan) 聯。
三、加快形成全流域統籌協調的行動方略
加強全流域統籌協調是國家實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略的應有之義(yi) 。對於(yu) 黃河流域而言，生態是本底，經濟是基礎，文化是支撐，三者缺一不可，需要一體(ti) 化統籌推進。越是重大戰略和重大工程，越需要加強和重視統籌協調。全流域統籌協調方略，要在上下遊協同治理上下功夫，在全流域統籌聯動上找辦法，重視國家、地方、職能部門、高校及科研機構在黃河流域生態保護和高質量發展中的統籌協同和聯動引領作用。
（一）建立國家與(yu) 地方統籌、上下遊聯動、左右岸協同、跨區域協調、生態—經濟—文化一體(ti) 發展的全流域統籌協調機製
國家重大戰略的實施推進，需要更大範圍和更高水平的統籌協調。實踐經驗一再證明，全流域綜合治理需要國家力量與(yu) 地方政府力量的統籌謀劃，建立因地製宜、分類施策的治理方略。在尊重上下遊、左右岸區域差異的基礎上，推進上下遊互動、左右岸協同和跨區域協調，實現全流域生態—經濟—文化的一體(ti) 化發展。全流域統籌協調機製，由國家和地方政府主導和引領、上下遊聯動、左右岸協同和跨區域協調是重要抓手，生態—經濟—文化一體(ti) 發展是目標。
（二）注重開展黃河重大問題的跨學科協同研究，建立全流域綜合要素支持係統
黃河問題複雜難治，涉及多個(ge) 領域和多個(ge) 學科，需要在重大問題上加強統籌協同研究。要進一步加強多學科融合與(yu) 統籌，更加注重研究的係統性、整體(ti) 性和協同性，開展黃河問題跨學科協同研究，建立全流域人口、生態、經濟、環境、資源、氣候、科技、產(chan) 業(ye) 等綜合要素支持係統，統籌實現黃河流域生態目標、經濟目標和文化目標。
（三）適時成立黃河流域管理局，開展全流域統籌協調工作
黃河流域設立有專(zhuan) 門的管理機構——黃河水利委員會(hui) ，主要負責保障流域水資源的合理開發利用，統籌協調流域生活、生產(chan) 和生態用水，負責流域水資源保護工作，負責防治流域內(nei) 的水旱災害，承擔流域防汛抗旱，指導流域內(nei) 河流、湖泊及河口、海岸灘塗的治理和開發，指導協調流域內(nei) 水土流失防治工作，重點是水利方麵的統籌協調工作。但黃河流域生態保護和高質量發展戰略，是一個(ge) 更加係統綜合的戰略，不僅(jin) 把生態環境保護、水沙關(guan) 係調節和水資源節約集約利用作為(wei) 目標任務，而且也把黃河流域高質量發展和黃河文化保護傳(chuan) 承弘揚作為(wei) 重要目標任務。從(cong) 組織管理機構上來說，黃河水利委員會(hui) 作為(wei) 統籌協調機構，在新時代應該而且可以發揮更大作用。為(wei) 實現這些目標任務，建議國家適時成立黃河流域管理局，全麵統籌流域生態、經濟和文化方麵的工作，以符合國家重大戰略調整的需要。
（四）建立黃河流域高校研究聯盟
發揮好沿黃地區各高校和科研機構的智庫作用，建立黃河流域高校研究聯盟。黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略提出後，全國各相關(guan) 高校及科研機構，先後建立了多個(ge) 有關(guan) 黃河的研究機構或研究中心。其中，河南大學黃河文明與(yu) 可持續發展研究中心暨黃河文明省部共建協調創新中心，是2004年獲批成立的教育部基地，具有考古、曆史、文學、生態、經濟、地理等多學科優(you) 勢，可以發揮更加綜合的國家級平台引領作用。
（五）實現全流域水資源協調管控，建立全流域生態補償(chang) 機製
實現全流域水資源協調管控，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chan) ”，探索實現水資源剛性約束的行政、經濟、工程、科技、法律等途徑。建立全流域生態補償(chang) 機製，健全流域上下遊生態補償(chang) 製度，增強補償(chang) 的剛性約束，通過收取生態補償(chang) 費、實行財政補貼、設立專(zhuan) 項基金等多種方式，拓寬生態補償(chang) 資金渠道。
（六）統籌推進流域內(nei) 區域經濟合作
積極借鑒我國長江、珠江等流域綜合發展的經驗，統籌推進黃河流域區域經濟合作。深化山東(dong) 半島城市群、中原城市群、關(guan) 中—天水城市群、蘭(lan) 州—西寧城市群的合作，在產(chan) 業(ye) 轉移、要素配置、人文交流等方麵開展協作，促進資源共享、共同發展。支持區域一體(ti) 化進程，鼓勵有條件的地區聯合推進跨省交通通道建設，在電力、煤炭、天然氣、油品供應和運輸，以及水資源利用等方麵開展合作。加強產(chan) 業(ye) 統籌協調，完善產(chan) 業(ye) 分工協作體(ti) 係，打造區域優(you) 勢產(chan) 業(ye) 鏈，實現產(chan) 業(ye) 對接、錯位發展。支持黃河經濟帶各省合作編製產(chan) 業(ye) 結構調整指導目錄。按照扶持共建、托管建設、股份合作、產(chan) 業(ye) 招商等多種模式，創新園區共建與(yu) 利益分享機製。加強科技合作協同創新，推動國家重大科研基礎設施和大型科研儀(yi) 器等科技資源開放共享。支持組建區域性行業(ye) 協會(hui) 、產(chan) 業(ye) 創新聯盟、開發區聯盟等社會(hui) 團體(ti) 。探索跨區域產(chan) 業(ye) 合作、利益共享、產(chan) 業(ye) 與(yu) 生態融合發展、投融資體(ti) 製改革創新等新機製。
（七）係統整合黃河流域文化資源，統籌推進文旅融合
係統性整合黃河流域各類物質文化遺產(chan) 和非物質文化遺產(chan) ，建設一批以古代都城文明、農(nong) 耕文明、遊牧文明等為(wei) 主題的博物館和展覽館，對黃河流域曆史文化名城名鎮名村進行修複性保護開發，以豐(feng) 富多樣的方式，使黃河流域各類曆史文化資源和文化遺產(chan) 活起來，融入現代社會(hui) ，推動黃河流域文化遺產(chan) 的活化性保護。支持具有獨特藝術成就、代表性強、影響力大和具有重要曆史文化價(jia) 值的黃河流域文化遺產(chan) 申報世界級文化遺產(chan) ，爭(zheng) 取進入“世界遺產(chan) 名錄”。
推動文化與(yu) 旅遊、生態與(yu) 旅遊的深度融合，培育發展具有黃河流域地域特色的文化旅遊產(chan) 業(ye) 。依托黃河流域優(you) 質文化資源優(you) 勢，統籌考慮上、中、下遊不同地域的文化特色，打造上遊多樣化生態文化旅遊區、中遊中原農(nong) 耕文化旅遊區和下遊齊魯文化旅遊區，加快建設一批特色文化旅遊亞(ya) 區及重點文化旅遊走廊，構建沿黃地域文化的集中展示區、體(ti) 驗區以及文化旅遊產(chan) 業(ye) 發展的集聚區，打造一批特色鮮明、文化濃鬱的高品質文旅融合型特色小鎮，建設一批集休閑度假、文化創意、康體(ti) 養(yang) 生、文化教育等功能於(yu) 一體(ti) 的文化旅遊綜合體(ti) ，打造黃河文化旅遊黃金帶。結合黃河文化內(nei) 涵，創作更多反映黃河流域鄉(xiang) 土氣息的影視、戲曲及文藝作品，開發一批代表黃河文化的特色工藝產(chan) 品，形成一批黃河文化產(chan) 品品牌和特色文化產(chan) 業(ye) 。搭建文旅融合平台，培育打造突顯黃河元素的文旅產(chan) 業(ye) 項目，促進黃河文化的活化和產(chan) 業(ye) 化。
（作者係河南大學黃河文明與(yu) 可持續發展研究中心副主任、教授）
