在我國區域協調發展戰略中，黃河流域生態保護和高質量發展是關(guan) 乎中華民族偉(wei) 大複興(xing) 和永續發展千秋大計的重大國家戰略，是黃河流域九省區肩負的重大使命擔當，更是河南引領“黃河大合唱”的重大發展機遇。河南在黃河流域居於(yu) 承東(dong) 啟西的戰略樞紐地位，是中華文明的重要發祥地和傳(chuan) 承創新區，是曆史淵源最悠久、文化積澱最深厚、精神涵養(yang) 最豐(feng) 富的地區，是我國重要的生態屏障和糧食生產(chan) 主產(chan) 區，更是黃河流域生態保護和高質量發展的核心區。鄭州作為(wei) 國家區域中心城市，擔負著引領中原城市群協同發展的重任，具有通過城鄉(xiang) 融合發展促進大都市區經濟社會(hui) 高質量發展的獨特優(you) 勢，有條件成為(wei) 黃河流域生態保護和高質量發展示範區。
一、打造黃河流域生態保護和高質量發展示範區的基本保障
準確把握國家戰略目標定位。改革開放以來，我國區域經濟布局從(cong) 實施沿海開放，漸次形成了“西部開發、東(dong) 北振興(xing) 、中部崛起、東(dong) 部率先”的四大板塊，如今京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體(ti) 化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大國家戰略正在引領區域發展新格局。黃河流域河南段位於(yu) 黃淮河平原，是黃河中下遊交匯處，流經三門峽、洛陽、濟源、焦作、鄭州、新鄉(xiang) 、開封、濮陽等地市。河南是中部崛起的主力軍(jun) ，鄭州是國家區域中心城市，鄭州大都市區具有獨特的區位優(you) 勢，基於(yu) 國家戰略疊加的視角來看，中部崛起與(yu) 黃河流域生態保護和高質量發展戰略是河南勇擔使命、服務大局，讓新時代中原更加出彩的戰略重點。河南在高水平推進鄭州國家中心城市建設過程中，應基於(yu) 國家戰略和河南發展需要，在解決(jue) 區域城鄉(xiang) 發展不平衡不充分問題上取得率先突破，將分布於(yu) 黃河兩(liang) 岸的鄭州大都市區打造成為(wei) 黃河流域生態保護和高質量發展示範區。
深度鏈接鄭州大都市區戰略規劃。鄭州大都市區的形成和發展，學界已經關(guan) 注了近20年。從(cong) 早期的以行政區域鄭州為(wei) 中心帶動轄區郊縣發展的思路，逐漸發展到以鄭州為(wei) 中心、跨越行政區域邊界、與(yu) 周邊城市組團發展成為(wei) 主流，再到2016年年底國務院批複《中原城市群發展規劃》，明確提出構建“一核四軸四區”網絡化空間格局，建設現代化大都市區，支持鄭州建設國家中心城市，推動鄭州與(yu) 開封、新鄉(xiang) 、焦作、許昌四市深度融合，形成帶動周邊、輻射全國、聯通國際的核心區域，由此鄭州大都市區基本形成橫跨黃河南北五市的基本格局。該區域占全省麵積的96%，集聚了全省近20%的人口和超過30%的經濟總量，是黃河流域河南段人口最稠密、經濟最活躍、要素最集中的重要區域，肩負著探索集約發展新路子和示範引領黃河流域高質量發展的重要使命。2019年，《關(guan) 於(yu) 培育發展現代化都市圈的指導意見》《關(guan) 於(yu) 建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係的意見》和《鄭州大都市區空間規劃(2018—2035年)》出台，關(guan) 於(yu) 鄭州大都市區的建設引起廣泛討論和學界熱議。隨著黃河流域生態保護和高質量發展成為(wei) 重大國家戰略，河南應深度鏈接鄭州大都市區戰略規劃，以生態優(you) 先為(wei) 基底，測算鄭州大都市區綜合承載力，將鄭州大都市區打造為(wei) 黃河流域生態保護和高質量發展示範區，發揮承東(dong) 啟西和跨河連山的戰略標杆作用，實現生態保護與(yu) 高質量發展雙輪驅動效應。
二、打造黃河流域生態保護和高質量發展示範區的實現路徑
從(cong) 世界各國發展進程來看，大都市區是工業(ye) 化和城鎮化發展到高級階段的必然產(chan) 物。黨(dang) 的十九大以來，區域協調成為(wei) 我國城鄉(xiang) 發展的主旋律，城鄉(xiang) 融合發展成為(wei) 新時代賦予大都市區的曆史使命。鄭州大都市區的形成和發展是我國區域經濟空間新格局的重要表現形式，作為(wei) 新型城鎮化戰略和鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略疊加的空間組織形式，鄭州大都市區一方麵承擔著中心城市輻射帶動城市群發展的功能，另一方麵更是連接城市和鄉(xiang) 村的重要紐帶。在打造黃河流域生態保護和高質量發展示範區的過程中，鄭州大都市區必將成為(wei) 城鄉(xiang) 融合發展的重要載體(ti) 和先行先試區。
打破行政區劃思維慣性，拓展鄭州大都市區空間規劃。河南作為(wei) 全國第一農(nong) 業(ye) 和人口大省，2019年城鎮化率為(wei) 532%，遠低於(yu) 全國600%的平均水平。鄭州市轄區麵積1010平方公裏，與(yu) 全國重要省會(hui) 城市轄區平均麵積3778平方公裏相比明顯偏小。隨著鄭州上升為(wei) 國家中心城市，城市人口吸引力持續上升，2019年鄭州人口淨流入量高達46萬(wan) ，無論是公共服務供給，還是基礎設施和交通運輸承載，都難以滿足未來發展的需要。目前規劃中的鄭州大都市區具有明顯的“城市偏好”和二元思維下的“重城輕鄉(xiang) ”情結，國土麵積雖達159萬(wan) 平方公裏，占全省麵積的960%，但發展空間和資源統籌能力受行政區劃製約明顯。需強化鄭州大都市區縣域支撐，明確跨河連山、承上啟下、延左展右的空間格局，對空間規劃做進一步的優(you) 化調整。基於(yu) 黃河流域生態保護和高質量發展示範區建設的需要，建議在原有空間規劃基礎上，將黃河流域河南段納入規劃考慮範疇，如將焦作的溫縣、沁陽、博愛、修武，新鄉(xiang) 的獲嘉、衛輝、封丘、延津、長垣，開封的蘭(lan) 考、通許、杞縣，許昌的禹州、鄢陵乃至周口的扶溝等傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 縣市納入其中，使鄭州大都市區麵積擴展到80公裏的半徑區域、承載人口2500萬(wan) —2800萬(wan) 作為(wei) 中長期規劃目標，形成“1+4+N”的大中城市和小城鎮、中心村協調發展的大都市格局。要遵循經濟發展客觀規律，發揮鄭州國家中心城市的帶動作用，形成城鄉(xiang) 優(you) 勢互補、高質量發展的區域經濟布局。
科學布局人口產(chan) 業(ye) 聚集節點建設，加快鄭州大都市區跨河發展步伐。鄭州大都市區在推動黃河流域生態保護和高質量發展過程中，要對各地區的產(chan) 業(ye) 優(you) 勢合理分析，避免惡性競爭(zheng) 和低效率重複建設，建議籌建“鄭州大都市區管理委員會(hui) ”，采用網格化的治理模式，構建產(chan) 業(ye) 共贏、服務共享的高質量發展路徑。一方麵要統籌域內(nei) 山水林田湖草係統治理，科學調整城鄉(xiang) 建設、產(chan) 業(ye) 發展和生態保護的空間布局；另一方麵在規劃建設中要大膽“留白”、善於(yu) “留白”，使“三生”（生態、生活、生產(chan) ）與(yu) “三產(chan) ”（第一、第二、第三產(chan) 業(ye) ）有機融合。科學布局人口產(chan) 業(ye) 集聚節點，要堅持“兩(liang) 個(ge) 優(you) 先”，即生態優(you) 先和民生優(you) 先，既要秉承“綠水青山就是金山銀山”的理念來保護和治理黃河生態環境，也要把改善民生作為(wei) 黃河流域高質量發展的出發點和落腳點，以共建共享實現生態惠民、生態利民和生態為(wei) 民。打造黃河流域生態保護和高質量發展示範區，應謀劃“一河兩(liang) 岸”項目庫，從(cong) 黃河南岸的濕地公園和生態廊道建設起步，下一步以文旅融合發展為(wei) 重點，加快推動黃河兩(liang) 岸的中小城鎮建設、生態係統修複和黃河左岸的黃河文化主題公園（如治水文化、農(nong) 耕文化、古建築文化等）建設，打造黃河文化主地標建築，傳(chuan) 承和創新區域民間優(you) 秀傳(chuan) 統文化。
加快交通信息等基礎設施建設步伐，實現鄭州大都市區要素融合。《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係的意見》明確提出：“建立健全有利於(yu) 城鄉(xiang) 要素合理配置的體(ti) 製機製”，並指出“堅決(jue) 破除妨礙城鄉(xiang) 要素自由流動和平等交換的體(ti) 製機製壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiang) 村流動，在鄉(xiang) 村形成人才、土地、資金、產(chan) 業(ye) 、信息匯聚的良性循環，為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 注入新動能”。鄭州大都市區推進城鄉(xiang) 融合發展，要以全域交通一體(ti) 化為(wei) 統領，加快鄭州大都市區城鄉(xiang) 基礎設施規劃一體(ti) 化、建設一體(ti) 化、管控一體(ti) 化，打通“1+4+N”邊界陸路所有交通快速幹線，統一城鄉(xiang) 普通道路設計標準，建立大都市區內(nei) 車輛牌照統一編製，高速公路免費通行；規劃建設開封、新鄉(xiang) 、焦作、許昌環形鐵路，密織大都市區軌道交通網絡，實現重要節點多時段一站式到達。鄭州大都市區規劃要強化空間用途管製，以創新黃河流域生態保護開發體(ti) 係為(wei) 引領，遵循域內(nei) 人口、資源、環境和諧相處的基本機理，科學規劃城鄉(xiang) 建設、產(chan) 業(ye) 發展和生態建設的空間布局，擴大域內(nei) 城鄉(xiang) 建設空間調節能力和生態涵養(yang) 統籌力度，促進城市鄉(xiang) 村與(yu) 山水林田湖草和合共生，實現鄭州大都市區要素深度融合。
製定統一的社會(hui) 保障和要素流動製度，實現鄭州大都市區政策融合。要將鄭州大都市區打造成為(wei) 黃河流域生態保護和高質量發展示範區，必須同時關(guan) 注生態保護和高質量發展。保障生態高質量發展和生產(chan) 高質量發展，最終目標是實現生活高質量發展。建議以統一的鄭州大都市區居住證為(wei) 統領，徹底改革戶籍製度，取消原有的戶籍登記製度，建立統一的鄭州大都市區居住證製度，全麵放開落戶限製，實施全域市民化管理，使全域居住人口就地就近城鎮化；以鄭州大都市區基本保障均等化為(wei) 統領，統籌建立全域一體(ti) 的鄭州大都市區住房、教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老製度，消除一切歧視性政策，逐步實現“鄭州福利”在鄭州大都市區全域覆蓋；以土地指標全域統籌為(wei) 引領，改革現有城鄉(xiang) 土地製度，建立相同的土地收儲(chu) 政策、耕地保護政策、農(nong) 業(ye) 用地流轉政策、建設用地審批政策，實現土地利用綜合效益最大化；以建立統一的智慧金融服務平台為(wei) 引領，構建智慧型互聯互通的交通網、信息網和物聯網係統，采用網格化的治理模式，利用大數據技術在鄭州大都市區構建社會(hui) 保障和住房製度等方麵的服務共享機製，最終實現鄭州大都市區政策深度融合。
三、建立鄭州大都市區生態保護和高質量發展高效統一的工作機製
要將鄭州大都市區打造成為(wei) 黃河流域生態保護和高質量發展示範區，必須創新協調發展的體(ti) 製機製，通過機製建構和政策協調促進行動協同，建立高效統一的工作機製，提高政府治理能力，加大區域空間、產(chan) 業(ye) 、人口的統籌和基礎設施、基本服務、基本保障的一體(ti) 化建設，均衡優(you) 化域內(nei) 生態、生活、生產(chan) 空間，縮小區域發展差異。一是成立領導機構。建議成立河南省黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，由省主要領導任組長，統一領導協調區域融合和城市協同、城鄉(xiang) 協同工作。二是建立聯席會(hui) 議製度。建立鄭州大都市區河南省黃河流域生態保護和高質量發展廳市區縣聯席會(hui) 議製度，定期研究、協同推進鄭州大都市區建設與(yu) 區域融合、城鄉(xiang) 融合發展相關(guan) 工作。三是調整部門分工。以區域融合和城鄉(xiang) 融合發展理念調整部門分工，強化部門區域融合和城鄉(xiang) 融合工作職能，尤其是強化住房和城鄉(xiang) 建設部門在建築與(yu) 環境設計等方麵的管理職能，農(nong) 業(ye) 農(nong) 村、工業(ye) 與(yu) 信息化及商務部門的產(chan) 業(ye) 布局和三產(chan) 融合職能，組織人事部門的幹部和人才統配職能，人力資源和社會(hui) 保障部門的基本社會(hui) 保障全域統籌功能，以促進部門政策規章的集成協調和步調一致，確保城鄉(xiang) 建設發展的融合效果。
（作者係河南理工大學原副校長、高級經濟師）
